随着信息技术的迅猛发展和战争制胜理念的转变，信息化条件下的空袭已不再是为了攻城略地，而是通过“击点毁要”，瘫痪对方的作战体系，剥夺对方的行动自由，实现控制对方的目的。这种空袭目的的变化直接催生了信息化战争条件下人民防空行动的变化。城市管控行动是人民防空行动的一项重要内容，做好人民防空城市管控行动，对于赢得防空袭斗争的胜利具有重要意义。

　　一、信息化战争条件下人民防空城市管控的必要性

　　人民防空城市管控行动是指防空袭斗争中为维护社会稳定，减少空袭损失，保障人民防空袭斗争顺利进行而采取的强制性管理与管控措施。人民防空城市管控的时机是在国家进入防空袭状态时，管控的主体是战时人民防空指挥机构，管控的范围主要是城市，管控的目的是减少空袭损失、保障人民防空袭斗争顺利有序进行。

　　信息化条件下的空袭与防空袭斗争中，作为国家战争潜力的聚集地，城市自然成为敌我双方攻防的焦点。城市一旦遭到敌空中打击、特种破袭或恐怖袭击，很可能出现建筑倒塌、人员伤亡、交通堵塞、通信中断、火灾爆炸、危险品泄露、缺水断电等恶劣后果。与此同时，各种不法分子还可能趁机捣乱，散布谣言，扰乱民心，破坏社会秩序，进而引发居民心理恐慌和社会动荡。为稳定民心、鼓舞士气、维护社会稳定，阻止城市生产、生活和工作环境的恶化，确保城市各项功能稳定，迫切需要在相关领域实施一定范围、一定时间、一定程度的管控。

　　科索沃战争中，南联盟由于加强城市的灯火、交通、通信、无线电频谱等领域管控，使得防护、隐蔽、机动、修复等行动有序运转，战争前期较好地控制住防空袭战场态势，避免了被动挨打的局面。相反，伊拉克战争中，美英联军对伊拉克实施“斩首”行动，把空袭矛头直接指向萨达姆政权指挥系统，捣毁指挥网络和作战体系，使伊军统帅部门对管制行动缺乏有效的组织，导致城市秩序一片混乱，最终只能被动挨打。可见，信息化条件下局部战争中，搞好人民防空城市管控，可以大大降低敌空袭效果，减少人员和物资损失，有效保存战争潜力。因此，有必要在特定范围、规定时间、相应区域采取管制措施。

　　二、信息化战争条件下人民防空城市管控的特点

　　1．管控范围从有形向无形拓展

　　在两次世界大战期间，人民防空城市管控的范围主要是灯火管制、交通管制和治安管制。但是在信息化条件下人民防空管控的范围，在传统灯火、交通、治安等有形领域的基础上向信息和电磁频谱等无形领域拓展。

　　首先，由于侦查监视技术的发展，现代战场信息化程度越来越高，战场透明化程度也越来越高。无论白天还是黑夜，前方还是后方，在先进的卫星侦察、遥感系统面前，缺乏信息防护，几乎可以说对敌方没有任何秘密可言。科索沃战争中，由于南联盟在战争初期就加强了新闻信息管控，采取无线电静默、驱逐境外记者等防空管控措施，及时封闭各类防空袭行动消息，使得北约难以对空袭效果加以评估，较好地保存了战争潜力。

　　其次，随着我国信息产业的发展，广播电视、移动通信、无线导航等几乎覆盖了城市电磁频谱的全部频段，这些电磁信号平时军民交融，相互干扰和自扰的现象时有发生。比如，2000年某月，民航华北空管局告急：对空导航频率受到干扰，众多航班被迫延误。经监测查清，是由于两家寻呼台缺乏有序使用频率意识，导致所使用频率产生互调而干扰了导航频率。平时尚且如此，战时军用电磁活动加剧，军民使用电磁频谱的矛盾将更加突出。

　　因此，在信息化战争条件下，对于信息、频谱等无形领域的管控较之传统有形管制更加迫切。

　　2．管控协调的难度加大

　　作为一项强制性管理与控制活动，有效地协调控制是实现管制目的的重要保证。信息化战争条件下城市管控的协调控制难度加大原因有三个方面：

　　一是管控对象数量众多、领域广泛。人民防空城市管控涵盖城市管理的全方位，管控领域具有综合性。战时人民防空管控的领域，不仅包括交通、灯火、治安等有形领域，也包括市场秩序、新闻信息、电磁频谱等无形领域。在空间分布上，不仅要管地上的，也要管地下的，还要管空中的。以城市交通管控为例，不仅要管公路交通、铁路交通和水路交通，还要管地下轨道交通和控制运输，可以说管控空间十分广阔。战时要对庞大的人员、物资、信息、电磁频谱进行管制，实现有效控制，难度可想而知。

　　二是管控力量组成多元、成体系分布。每一类管控都不是由一个部门来完成的，而是一个部门牵头，会同其他部门联合行动。比如，战时城市交通管控通常由交通运输部门牵头负责，会同公安、军事机关等力量组成；信息管控由信息产业部门牵头负责，会同市政、城管、电力部门等力量组成。这些管控力量平时多是自成体系，有的在军队系统，有的在地方系统；有的在政府部门，有的在行业系统，指挥关系复杂，协同保障困难。

　　三是管控内容交叉重叠、同步展开。首先，管控内容上交叉。人民防空管控的对象涉及到人、财、物、信息等，具体到管控内容上，也就是治安管控、交通管控、灯火管控、市场管控、信息管控、电磁频谱管控等。这些内容都涉及到人、财、物、信息等方面，难以避免地会有交叉重复。其次，管控进程上交替。在管控实施的进程上，各类管控行动密不可分，相辅相成，在进程上会有交替，实施某项管控的过程中也要开展其他领域的管控。比如，在组织交通管制的同时，可能还要组织灯火管控和治安管控；在组织舆情管控的同时，可能还要组织治安管控和市场管控。再次，管控行动上相互交织。城市管控与“走、藏、消”等人民防空行动相互交织，共同构成了人民防空袭斗争的主体内容。在实施人民防空管控时不能与其他人民防空袭斗争行动割裂开来，要共同组织，统筹实施。
综上所述，由于管控对象具有广泛性，管控力量具有多元性，管制内容具有交叉性，因此在管控行动实施过程中必然要加强不同管控部门、管控力量的沟通协调，给管控的协调控制增加了难度。

　　3．管控的指挥通信效能受限

　　抗日战争、解放战争期间，几部电台往往能在几百千米甚至上千千米范围内进行指挥通信。那个时期，城市上空“晴空万里”，没有过多的电磁波来干扰。但随着电子设备运用越来越广泛，空中电磁环境也越来越复杂。人民防空城市管控的指挥通信效能也越来越受限。战时，无论是有线通信还是无线通信，在遭敌精确制导武器打击时，通信基站可能被毁，通信网络可能中断；在遭敌电子干扰、电子压制甚至使用电子脉冲炸弹实施“软杀伤”时，人防指挥通信系统可能瘫痪、指挥通信网络可能中断。这些都将严重影响指挥通信的连续性，进而影响指挥通信效能的发挥。另外，在遭敌电子干扰、电子压制或信息攻击时，即使人防指挥通信网络没有完全中断，但在管控信息的传递过程中却可能出现中断、信息失真、数据遭篡改等情况。如，敌利用信息技术上的优势，用一些虚假信息来顶替正确信息的传递，造成信息失真，使我指挥决策失误。这些情况都将影响指挥通信的准确性，进而影响指挥通信效能的发挥。同时，信息化条件下，由于受敌干扰或是自扰的影响，管控信息可能无法实时获取、管控命令也可能无法及时传递，直接影响管控指挥通信的时效性，进而影响指挥通信效能的发挥。

　　可见，正是由于信息化战争条件下复杂的电磁环境、电子战和信息战的对抗，使人民防空城市管控指挥通信的连续性、正确性、时效性受到影响，管控信息无法连续、正确、实时地传递，从而影响指挥通信效能的发挥。

　　4．管控由强制性转为与心理干预综合运用

　　在战争条件下，人们的生存环境与平时相比发生了重大改变，衣、食、住、行都将受到很大限制，特别是城市，作为高科技局部战争和人民防空行动的主战场更是如此，残酷恶劣的生存条件给整个社会造成不良的心理环境。一方面，由于转入战时体制，开展人民防空城市管控行动，会限制人们的活动范围、活动时间和活动方式，灯火、通信都会受到限制，生活必需品采购实施限量和限时供应等等。这些情况都会给城市居民的生活带来极大的不便，随着时间的延长，这种不便自然而然地会变成一种社会心理压力，造成民众的心理压抑和烦躁。另一方面，城市一旦遭空袭打击，可能水、电、气等生命线工程瘫痪，通信中断，人民群众正常生产生活得不到保证，再加上各种谣言四处传播，民众的心理将更加复杂。

　　在这种情况下，如果只是采取强制性管控方法，很可能引起民众的反感，不仅达不到管控的效果，反而激化一些矛盾。因此，在信息化战争条件下的人民防空城市管控行动，应注重强制性与心理干预综合运用，着眼民众的心理变化，通过教育引导、心理疏导等措施，使人民群众战胜心理危机，适应战时生活。

　　三、信息化战争条件下开展人民防空城市管控需要注意的几个问题

　　1．加强信息管控和电磁频谱管控

　　信息对抗已经成为现代战争的主要行动和制胜关键，并日趋激烈和复杂。在未来的城市人民防空行动中，不论是空情信息的获取、传递，警报信号的发放，还是防空行动的决策谋划与指挥控制，都更加依赖于信息的支撑。因此，在信息化战争条件下的人民防空管控行动必须加强信息和电磁频谱管制。

　　信息管控是对信息发布渠道和内容所采取的强制性管理和控制措施，目的是消除或降低目标暴露概率，保障防空警报信息的迅速传递；防敌散布假消息，稳定民众心理；防止非法信息流入和扩散，维护社会稳定。平时要制定信息管控的方案，明确实施信息管控的部门及职责，管控的方式方法等。战时，组织有关部门清查和登记各种传播工具，依法收缴非法传播工具；监控传播渠道，切断或干扰非法传播渠道；对广播、电视、报刊、互联网等传播的信息内容要进行审查，控制信息发布。
伴随着信息技术的飞速发展和城市信息化进程加快，各种电子设备、家用电器、移动通信、无线导航等信息化元素，已成为现代城市生产生活的亮点，也在城市上空营造了异常复杂的电磁环境。加强电磁频谱管制，限制移动通信、交通导航等电子设备的频谱使用范围和使用数量，调节民用电子设备的使用方向等，保证战时军用电磁频谱不被民用电子设备所占用和干扰。

　　2．统一指挥，密切协同
人民防空管控行动是一项群众性、强制性、时效性都很强的社会系统工程，涉及范围广、行业众多、人员复杂，组织协调难度大。战时或紧急状态下，为整合城市管控力量、提高城市管控效能，必须统一指挥、密切协同。

　　战时，城市必须建立一个权威高效的管控机构，统一计划、指挥、组织、协调全市的管控行动。与人民防空城市管控有关的各单位、各部门、基层街道、居委会和大型企事业单位也要建立顺畅的指挥组织，形成纵向到底、横向到边、网格化的人民防空管控指挥体系。人民防空指挥机构要各部门分工明确，要素齐全，职责清晰，程序规范，确保能够实施高效集中指挥。

　　在统一制定战时城市管控规定和纪律的同时，要做好协同工作：一是要组织好各项管控行动间的协同，明确各自的职责任务；二是要组织好城市管控行动与消除空袭后果、重要目标防护等其他人民防空行动间的协同；三是要积极做好城市管控与军队战场管制间的协同；四是要处理好计划协同与随机协同之间的关系。

　　3．依法管控，疏堵并举

　　为确保广大人民群众在恶劣的生产生活环境中能服从、服务于战争或其他应急行动，必须把强制性措施与疏导性措施结合起来，法律强制与宣传教育有机结合，充分发挥多种管控手段的综合效力。
管控开始前做好宣传教育。人民防空管控行动离不开人民群众的广泛参与和支持，城市居民参与管控的积极性和主动性直接关系到人民防空管控行动的成效。在开始管控前，要进行广泛深入的宣传教育，使广大人民群众充分认识到人民防空城市管控的重要意义，自觉听从指挥，服从大局。

　　管控开始后，要加强疏导引导。要采取多种措施，疏导和引导广大人民群众自觉服从并积极参与到人民防空城市管控行动之中。通过现代传媒技术和手段，对机关、团体、企事业单位、学校和广大人民群众进行有目的、有计划、有组织的宣传，使大家充分了解城市管控的时间、范围、内容和要求。对于管控开始后个别人员出现的不适应情况，以及局部地区发生的紊乱现象，要积极采取解释、劝解等疏导措施，避免事态扩大和蔓延，防止事态失控。

　　管控过程中，采取强制措施。防空袭斗争开始后，一旦整个社会完全进入管控状态，必须要依据管控规定，依法行事，采取有力措施维护管控秩序，打击破坏社会稳定的活动。当发生违反管控规定的行为时，要迅速采取强制措施予以纠正，不能失之于宽、失之于软。当社会秩序失控时，要采取非常措施进行应对，加大管理和控制力度，实现保安全、保秩序、保稳定的管控目的。

    来源：河南省三门峡市人防 作者：曹兴华、韩跃峰、杨乐